摘  要：江苏省南京市高淳区一直重视发展水产养殖，为民众带来一定经济收益的同时，也给水体环境带来了明显影响。2016年，作为高淳区唯一饮用水源地的固城湖面临着水体污染、富营养化趋势加剧、水质持续稳定达标难度大等问题，当地民众饮用水安全受到一定威胁。高淳区以全面推行河长制湖长制为契机，通过“四维协同”强治理机制，固城湖水环境质量得到持续改善，水质综合评价达到Ⅱ类，开发农业发展和旅游经济同步的水慢城项目，真正实现从“因水而忧”变为“因水而兴”。高淳区以固城湖水生态治理为发力点，走上绿色发展道路，荣获国家生态县、全国生态保护与建设示范区、全国休闲农业与美丽乡村示范区等荣誉称号。

关键词：山水林田湖草  “四维协同”强治理  绿色发展

引  言：河长制湖长制的灵魂在于有效的协调机制，生命在于良好的治理效果。构建贴合实际的治理机制是推行和落实河长制湖长制的重要抓手。水生态治理资源的碎片化、治理目标的多样化、治理主体的单一化等问题，无时不刻地影响着治理效果。高淳区积极响应美丽河湖的建设目标，以固城湖水生态治理作为重要抓手，经过不懈探索走出一条“四维协同”强治理机制的道路。“四维协同”强治理机制分别是立足于水生态保护，优化治理结构，“河长+”协同模式共筑和谐固城湖；强化水污染防控，拓展治理范围，河岸协同治理实现健康固城湖；统筹固城湖全域，整合治理资源，区域协同治理助力绿色固城湖；借助信息化建设，创新治理手段，线上线下联合构建智慧固城湖。“四维协同”强治理机制不是主体、手段等治理要素机械地叠加，而是有机融合实现山水林田湖草系统保护的目标。

一、背景情况

高淳区位于江苏省南京市南端，境内依山傍水，水系纵横，拥有“三山两水五分田”的生态黄金比例，水域面积235.3平方公里，占29.35%。其中，固城湖汇水区域面积464.5平方公里，是典型的山水林田湖草综合体，主要通湖河道有港口河、官溪河、胥河、漆桥河、石固河及安徽牛儿港河等。固城湖高淳饮用水源区是南京市省级水功能区之一，其水质状况影响到南京市850万人的饮用水安全。

2016年前，高淳区依托丰富的水资源大力发展水产养殖业，赢得了巨大的经济收益，但集约化养殖过程中高密度、高投饵率、高换水率的方式，也给水体带来了明显的负面影响。固城湖也一度出现水体受到污染、湖泊富营养化趋势加剧，饮用水源地水功能区水质综合评价为Ⅲ类水。固城湖的系统治理刻不容缓，但却面临着部门间的壁垒、跨界执法难度大、乡村治理力量不足、执法成本高等千难万阻。

随着河长制和湖长制的全面实施，固城湖的治理迎来了新的历史契机。在江苏省委省政府、南京市委市政府的领导下，固城湖建立了省市区镇村五级河长制，由江苏省副省长和南京市副市长亲自挂帅省级湖长和市级湖长，协调推动固城湖的水环境治理和生态保护工作。为了充分落实《固城湖一湖一策规划》中提出的“以生态健康，人水和谐”治湖原则，打造幸福固城湖，区级河长办积极探索，形成四维协同治理机制，点面统筹助力治水，全面推进河湖水环境整治、水污染防治、水生态保护和水资源管理。

固城湖湖长制公示牌

在“四维协同”治理机制的有效运转下，固城湖的管理工作多年名列江苏省省管湖泊管理与保护工作考核前列。2019年固城湖饮用水源地水功能区水质综合评价为Ⅱ类，位居全省第一。通过多方调查核证，群众对固城湖管理工作满意度达95%。高淳区围绕固城湖，打通全域263条河湖水系，用全域理念系统治理做好“水文章”。全区从“因水而忧”到“因水而兴”，再到“因水而美”，实现人水和谐，成就“绿水青山就是金山银山”的生动实践。高淳区成为全国首个通过县域山水林田湖草生态系统整治保护规划的行政区，围绕“一城一区一支点”的发展定位，先后获得了国家生态县、全国生态保护与建设示范区、全国休闲农业与美丽乡村示范区等一大批生态名片，探索出生态立区、绿色发展的“高淳模式”。

二、主要做法和成效

“四维协同”强治理机制旨在通过治理结构、治理主体、治理范围、治理手段等要素的协同，充分整合优势资源，实现各要素功能的最优化，夯实固城湖水生态治理的效果。

（一）优化治理结构，“河长+”协同模式共筑和谐固城湖

为了做好固城湖的系统治理工作，固城湖依托河长制，开展“河长+”协同模式严查死守，“河长+多部门”打通行政执法壁垒，“河长+检察官”打通违法责任壁垒，加大违法行为惩戒力度。

通过“河长+多部门”打通“部门职能”壁垒，促进水生态修复。高淳区制定了《高淳区全域山水林田湖草系统保护与整治规划》，为“河长+多部门”协同模式提供了政策动力。在区级河长的工作部署下，水务、生态环境、农业农村、城市管理等部门协同开展“清四乱一退一放”专项工作。

“清四乱”是高淳区利用7个月时间顺利完成6项“四乱”整治工作。根据省、市关于河湖“四乱”整治工作部署，2018年12月初，区委主要领导亲自率队调研了高淳区河湖“四乱”整治工作，并召开专项整治行动会议。12月3日，区河长办召开河湖“四乱”整治专题会议，并制定印发了《进一步加大固城湖、石臼湖“四乱”违法行为处置力度的整改方案》。通过各部门的有序协作，固城湖流域6项“四乱”整治工作已全部顺利完成。其中，迎湖桃源码头、和源电力房屋等2项已拆除，固城湖湖滨大道新建公厕、东侧栈道、湖桃源泵船码头、固城湖旅游度假区临时码头等4项已得到主管部门批复。同时，没有发生新的“四乱”现象。

“一退”是指固城湖退圩还湖工程。2016年，水利部制定《退田还湖试点方案》，将固城湖列入全国首家试点。河长制实施后，在区级河长的部署下，固城湖狠抓退圩还湖工程的落实。固城湖退圩范围为淳溪街道永联圩、永兆圩和固城镇的浮山圩，退圩面积为6.42平方公里。退圩还湖工程还包括自来水取水口南延0.6公里、新建堤防6公里多、增设生态修复带和生态岛等。退圩还湖工程的实施，恢复水域面积5.988平方公里，蓄水容量增加1799万立方米，相当于4.5个玄武湖的水量，可供南京市800万市民使用8天。

“一放”是指实施渔业资源增殖放流生态净水工程。区固城湖管理中心、农业农村、城市管理等部门联合区检察院在固城湖定期开展渔业资源增殖放流活动，通过放流流鲢鱼、鳙鱼、草鱼 “环保鱼”细鳞斜颌鲴等，实现“以鱼养水、以鱼净水、以鱼护水”，维护水域生态平衡和渔民的增产增收。

2020年度固城湖渔业资源增殖放流活动

“河长+多部门”模式打破了水生态治理“九龙治水”的困境，通过奖罚结合的灵活执法方式取得了一定成绩。但囿于水生态行政违法成本低、公民守法意识不强等因素，行政手段难以遏制破坏水生态行为。“河长+检察官”协同模式正是对上述难题的有力回应。

通过“河长+检察官”打通“行刑衔接”壁垒，加大破坏生态资源的打击力度。为了促进河长办和检察院发挥生态保护功能的优势互补，加强信息共享，高淳区建立河长办检察官联络室，制定《高淳区派驻区河长办检察官联络室工作制度》，定期开展联合巡查、跟踪了解水环境违法行为的查处情况等。固城湖有着丰富的渔业资源，沿湖而居的人出于各种原因，非法捕捞的现象经常出现，严重影响固城湖的水生态环境。检察院积极参与渔政执法工作，联合法院、公安、农业农村等部门建立了非法捕捞水产品案件协作机制，探索了轻微损害生态环境资源案件“认罪认罚认赔”的诉前督改办案模式，有效实现了惩治犯罪、修复公益、保障权益、节约资源的多赢共赢局面。2019年，区检察院办结非法捕捞案件11件涉28人，收缴生态资源修复资金6600元。

得益于“河长+”协同模式，整合行政机关内部资源，协同检察机关力量，全方位地落实水生态治理责任，实现人与山水林田湖草的和谐发展。

（二）拓展治理范围，河岸协同标本兼治实现健康固城湖

固城湖是高淳区唯一的饮用水源地，固城湖的水质关系到人民的生命健康。区河长办充分意识到水污染问题在水里，根子在岸上。因此，始终坚持从清淤调水和严控排污两个层面保障水质安全。

清淤调水，确保固城湖活水供给。在河长办的协调推动下，固城湖开展湖泊生态清淤，改善湖水水质并增加湖区防汛调洪蓄洪能力，协调推进水系连通工程，发挥杨家湾闸、水碧桥闸等项目功能，累计引补水3.53亿立方米，满足了全区农业生产、生活、生态用水需求，实现水质与水量双达标。2019年固城湖水功能区水质综合评价为Ⅱ类，固城湖大湖区省考断面、小湖区市考断面水质综合评价为Ⅲ类。水功能区、断面水质均达标。

大东庄大塘清淤前后对比图

严控排污，织密固城湖水污染防控网。在区委区政府领导和河长办的协调下，固城湖污染治理也颇有成效。在污染预防措施上，固城湖持续开展砖墙、阳江、淳溪、固城等4个镇街区域内排水达标区建设，完善雨污分流，提高污水收集率和处理率。截止2019年底，固城湖域内镇街共建设3座区级污水处理厂，总计处理能力为每日0.6万吨，村级生活污水设施覆盖率达90%，共建污水管网152.48公里。在污染控制措施上，河长办联合生态环境、城管等部门加强对固城湖区域生态红线管控。针对固城湖中华绒螯蟹国家级水产种质资源保护区无新建排污口的问题，切实加强对已收回河道、沟叉等水体的日常巡查和管理，坚决打击超标排放、偷排、渗排、偷倒固废等违法行为，实现保洁全覆盖。严格控制垃圾等污染物入湖入河，禁止违规种植、养殖，实现岸边无成堆生活垃圾和建筑垃圾。全部拆除固城湖西南水域养殖围场网面积1275亩，严格执行畜禽养殖禁养区和限养区管控制度，防止畜禽养殖反弹。

固城湖的河岸协同治理模式以水质目标为根本，通过清淤、调水、治污等措施，筑起了固城湖的“防护墙”。高淳区在污染治理上走在全国前列，被评为全国生活污染治理示范县。

（三）整合治理资源，区域协同助力绿色固城湖

湖域广阔、通湖河道众多，给固城湖全域生态治理带来了多重挑战。固城湖湖域跨越高淳区和安徽省宣城市宣州区，跨省界联合执法的效果直接影响固城湖高淳境内的水环境。在高淳境内，固城湖流经砖墙、阳江、淳溪、固城等4个镇街，其通湖河道更是涉及全区所有街镇，有限的治理力量如何应对村域内的水生态保护，这是一个重大难题。在区级河长的协调下，高淳区河长办协同固城湖管委会、各街道通过跨省联合治理和政民联合治理的方式纾解这些难题。

2018年前，高淳区和宣城区在固城湖域的协同治理阻力重重。经过河长办、生态环境、农业农村、所属街镇及村委会等单位的不懈努力，高淳区和宣城区树立“团结治水”理念，建立常态的治理机制，开展集中式的执法活动。高淳区与宣城市宣州区在水阳江出境断面合作建设一座水质自动监控站，共享监测数据，及时掌握跨界水环境状况和污染负荷变化情况。高淳区和宣州区还在环固城湖流域实施环境联合整治及日常环境执法互查。2018年5月以来，高淳区在调查摸底湖内养殖情况后，正式启动西南水域围网拆除工作。2018年底，1275.03亩围网全部拆除，拆除竹竿1.1万余根。养殖围网的顽疾从此成为历史。

随着高淳区内水系连通工程的运行，实践中也遇到一个新的问题——乡村小微水体的水质情况会直接影响到固城湖的水生态。针对乡村小微水体水质不佳，乡村治理力量不足等问题，高淳区河长办推动民间河长制度，加强政民互动，共同守护固城湖水质安全。乡镇聘任民间河长不仅有名亦有实，勇于担当，投入大量精力，积极履行民间河长职责。古柏街道村级河长张小才同志就是典范代表。张小才是古柏街道水产养殖总场场长，与水打了一辈子交道。民间河长的身份进一步加强了他对水生态保护的使命感。履职期间，张小才一手抓生产，一手抓生态，用增长的水产数额直观地说明了“青山绿水就是金山银山”的重要性。

民间河长 张小才

除了村级河长，固城湖还通过聘用专职水体保洁员担任河长充实农村水环境治理力量。阳江镇通过制定《阳江镇“河长制”工作管理办法》，明确专职水体保洁员的河长身份，做到有实也有名，充分调动水体保洁员的身份认同感和工作积极性。阳江镇共聘用了66名专职水体保洁员，推行机械化水体保洁，采取人机、长短工等多形式的管护方式对全镇河湖进行划片长效管护。

民间河长巡查保洁工作中

固城湖借助区域协同治理模式，走出了一条绿色发展道路，积极推进永胜圩内高淳现代生态渔业示范区建设5000亩标准池塘，助力当地渔民经济收入的增长，提高居民的幸福感和获得感。

(四)创新治理手段，线上线下协同构建智慧固城湖

为了提升治理的效率，在高淳区的总体部署下，固城湖认真做好信息的减法、加法和乘法。

一是统一平台为信息收集做减法。2020年年初，区河长办组织开展了春季专项巡河行动，要求各级河（湖）长统一使用《南京河长》APP巡河。统一平台不仅给河长巡河工作减轻负担，而且也能及时准确地上报信息，避免多重端口上报导致不作为、乱作为。

二是建章立制为信息共享做加法。2017年，高淳区河长办制定《高淳区河长制数据信息共享制度（试行）》，建立双向信息共享机制。一方面，明确区发改委、交通运输、农业农村、水务等相关职能部门向河长办信息共享的内容，划定信息共享的职责范围，避免信息不对称影响涉水事件的决策和判断。另一方面，明确河长办向相关职能部门共享信息的类型，使得上级河长制相关政策文件能第一时间传递到各部门。

三是全要素监控为信息效果做乘法。通过高分影像、无人机、实地传感器等系统的融合，建立覆盖固城湖区域内各项生态环境要素的监测网络，实现感知信息数据的实时传输。在此基础上，融合固城湖生态环境监测数据资源和其它专业数据资源，建立“环保一张图”智能决策管理系统，为政府部门提供准确、及时的数据信息。

固城湖的线上线下协同机制，促进了信息的高速流通，实现行政资源的集约化。

三、经验启示

（一）压实各级河长职责，河长办落实不同治理主体的协调工作

固城湖利用省市区镇村五级河长的制度优势，打好组合牌，形成“上级给政策，下级抓落实”的责任机制。区级河长是沟通交流枢纽，积极与省市级河长沟通，寻求政策支持解决固城湖水生态治理中的难点和痛点，制定《固城湖行动计划》为固城湖的系统治理奠定政策基础。在具体落实上，固城湖借助“河长制+”协同模式，对内打通机关壁垒，对外联合检察力量，“行政+刑事”双管齐下，逐步培养民众从不敢破坏生态环境到不想破坏生态环境的观念转变。

（二）强化公众参与，充分发挥河长制的善治理念 

长期以来，政府部门管理的思路，往往以经济发展的停滞作为代价，开展水生态环境保护工作，形成了“一放就乱，一管就死”的怪象。河长制的精髓在于生态治理和经济发展，两手抓两手都要硬。借助民间力量和先进监管技术，充分调动民众参与河长制工作的积极性，培育民众水生态治理的主人翁意识，比如固城湖阳江镇政府建章立制，赋予专职水体保洁员河长身份，并采用机械保洁的手段为民众减负。

（三）狠抓落实，强化监督促进治理创新机制的实效化

无论是何种形式的协同，都只是生态治理的手段。只有通过过程监督、强化考核，才能将治理手段落在实处。不管是退圩还湖工程，雨污分流工程还是专项治污行动，高淳区河长办和固城湖的相关部门稳步推进工作，逐层分解目标，实施精准地网格化管理，通过河长办的监督检查、群众满意调查等方式，将固城湖的生态治理工作做透、做实、做细，让固城湖的水质得到显著改善。